Bereits 1832 wurde durch den Obersten Gerichtshof beschlossen, Native Americans neben Fischerei, Jagd und Mineraliennutzung auch das Recht auf die Einrichtung von Spielgeschäften zu übertragen (SCHAAP 2010: 365). Den ersten Vorstoß machte der Seminole Stamm, als er 1979 einen Bingosalon mit hohen Einsätzen eröffnete.
Andere Indigene Kaliforniens und Floridas zogen schnell nach, dennoch blieb das volle Potential des Glückspiels vorerst unbekannt. Nachdem vermehrt Stämme durch ihre Bundesstaaten verklagt wurden, kam der Wendepunkt. Initiiert durch die Cabazon Band of Mission Indians, die 1987 vor den Obersten Gerichtshof in Kalifornien zogen. Der Tribe argumentierte erfolgreich, dass Eingriffe durch den Staat ihn in seiner Souveränität einschränken würden. Der Oberste Gerichtshof sprach der Regierung die Funktion als Regulierungsbehörde ab. Der vom Kongress verabschiedete Indian Gaming Regulatory Act spricht in erster Linie dem Bundesstaat die ultimative Kontrolle zu, die sich mithilfe der Gründung der National Gaming Commission Unterstützung in ihrer Überwachung organisierte.
Es wurden drei Klassen zur Unterteilung der Glücksspiele eingeführt:
- Erste Klasse: traditionelle Spieltätigkeiten der Ureinwohner; Bestandteil von Stammeszeremonien; Spielautomaten werden ausgeschlossen (kein Geldtransfer => keine stattliche Kontrolle)
- Zweite Klasse: Bingo und verwandte Spiele (Video-Poker, Punchboards, Lotto); Unterschied zur ersten Klasse: Geschäfte können nicht nur durch Natives gesteuert werden à die National Indian Gaming Commission darf unter Vorbehalt eingreifen.
- Dritte Klasse: alle Spiele darüber hinaus, Vorbild Las Vegas; Für Einhaltung der Rechtmäßigkeiten: Wechselwirkung zwischen Stamm und Bundesstaat (SCHAAP 2010: 366).
Die IGRA ermöglichte die Betreibung von Kasinos in der Kategorie der zweiten Klasse. (SHERIDAN 2012: 320). Bis zur Jahrhunderwende betrieben mehr als 150 Stämme in der Hälfte der Bundesstaaten nicht nur Bingo-, sondern auch Kasino-Betriebe in ihren Reservaten. Diese Einnahmen (1988 lagen diese bei über 110 Millionen US-Dollar) ermöglichten von nun an die Finanzierung von Stammesregierungen. (SCHAAP 2010 : 320,365). Bis 2005 stiegen die Einnahmen auf mehr als 22 Milliarden US-Dollar, das entspricht 25% der gesamten legalen Umsätze der Glücksspielindustrie.
Innerhalb von vier Jahren erhöhten sich die bundesweiten Einnahmen um mehr als 4 Milliarden US-Dollar und 2009 erwirtschafteten 233 der mittlerweile 565 föderal anerkannten Stämme einen Anteil von 41% am Gaming Business. Während in einigen Bundestaaten das Wachstum langsam voranging, übertrafen sich andere (Arizona). Mehr als die Hälfte der 22 Stämme bekannten sich als Mitglied der Arizona Indian Gaming Association. Diese Verbände gründeten sich in vielen Bundesstaaten und zwischen beiden Parteien wurde vertraglich vereinbart, einen Anteil der Gaming-Einnahmen für Bildung, Tourismus, Naturschutz sowie Notfalldienstleistungen bei Trauma oder Suchtproblemen zu spenden. (2008 waren es um die 380 Millionen US-Dollar) (vgl. Abb. 1) Andere Stämme entschlossen sich, den Mitgliedern jährlich festgelegte Summen zu geben (z.B. Stamm Ho-Chunk Nation).
Der rechtliche Status der Native Americans wurde 1831 bei der Verhandlung zwischen dem Cherokee Nation Tribe (größter Stamm, Oklahoma) und dem Obersten Gerichtshof festgelegt: dem domestic sovereign nations. Darin ist ihr politischer Status abhängig vom zugehörigen US-Bundesstaat. Um die Steuerung der Bereiche Bildung, Gesundheitsversorgung, Wirtschaft oder Politik durch den Staat abdecken zu können, wurde 1988 das Bureau of Indian Affairs ins Leben gerufen. (Den Bundesstaaten mit Reservationsland stand frei, Verträge mit interessierten Stämmen auszuhandeln) (DARIAN-SMITH 2016).
Die Graphik (vgl. Abb. 2) stellt die Stellung der Native American Tribes auf Basis der amerikanischen Verfassung dar. Vor der Verhandlung 1831 genossen die indigenen Stämme den Status als „internationale“ Souveräne. Das stand bald im Widerspruch zur Expansion der USA nach Westen. (NAFSA 2016).
Oberflächlich betrachtet scheint das Recht auf Selbstbestimmung gesetzlich klar definiert. Die derzeitige Politik erkennt die Souveränität an und betont die Beziehungen mit den anerkannten Stämmen. Bei näherem Prüfen stellt man fest, dass Gesetze wiederholt angefochten oder geändert wurden. Obwohl in der Verfassung die Souveränität als Grundrecht deklariert wird, kann der Kongress diese jederzeit für die Stämme limitieren. (Beispiel Kalifornien 2004: kalifornische Tribes müssen Wahlkampfspendenn öffentlich machen) (SCHAAP 2010: 372).
Die US-Regierung unter Präsident Nixon sprach sich 1975 mit dem Indian Self-Determination and Education Assistance Act für die Unabhängigkeit der Stämme aus (SHERIDAN 2012: 319). Daraufhin wurden Sozialausgaben gemindert und kulturelle Praktiken durften wieder eingeführt werden. Auch wurde es den Stämmen ermöglicht direkt über ihre Geschäfte und finanziellen Bedarf zu kommunizieren, um Unterstützung zu erhalten. Das Bureau of Indian Affairs sollte weiterhin das Kontrollorgan über die rechtmäßige Verwendung von Regierungsgeldern sein, war aber kein zwingender Zwischenschritt mehr. Außerdem sollte das BIA mehr und mehr von Stammesmitgliedern besetzt und somit in die Hände der Tribes fallen. (SCHAAP 2010: 377).
Jedoch nicht die Anzahl der Mitglieder, sondern die geographische Lage ist für den Erfolg entscheidend. Stämme in der Nähe von urbanen Regionen sind erfolgreicher, die meisten Reservationen befinden sich aber im ruralen Raum. Gaming-Operationen tragen dann zur positiven Entwicklung der Souveränität der Stämme bei, wenn sie gewinnbringend sind und somit in Bildungs-, Gesundheits- und kulturelle Versorgung fließen. (DARIAN-SMITH 2016).
Die geographische Isolation der Stämme trug zur Minderung des Konfliktpotentials zwischen Ureinwohnern und der restlichen Bevölkerung bei. Doch die Wirtschaftlichkeit litt darunter, denn der Anschluss an einen bestehenden Markt ist von großer Bedeutung. (SCHAAP 2010: 367). Wie die Graphik (vgl. Abb. 3) zeigt, ist die Konkurrenz groß und es ist vor allem in den USA damit zu rechnen, dass Kunden aus Kostengründen näher gelegene Reservate wählen. Die ungleichmäßige Distribution der Einnahmen unter den Stämmen überrascht daher nicht. Laut Sheridan erwirtschafteten 2004 nur 55 aller indigener Betriebe 70% der Erlöse aus der Glücksspielindustrie. Davon sind die meisten an Großstädte angebunden. (SHERIDAN 2012: 320). Doch es gibt einige Stämme, deren Spieleinnahmen einen sehr geringen finanziellen Beitrag leisten. Die Abgelegenheit und der regionale Wettbewerb schränken den Erfolg ihres Glücksspielunternehmens ein. Für sie bringt das Glücksspiel nur bescheidene Veränderungen in der Beschäftigungs- und Steuergesundheit. Deshalb hängt die soziale Gesundheit von der Höhe der Bundesfinanzierung ab und davon, welche bereits existierenden Unternehmen die Stammesregierung unterstützen. Misserfolge erlebten die Lummi- und Nooksack-Kasinos in Washington. Ein Großteil der Fehlschläge ist auf unrealistische Erwartungen, gebrochene Versprechen oder hohe Schulden zurückzuführen. Die Erfolgslosigkeit kann zudem auf ein schlechtes Management seitens der Stämme und der Kontrollorgane zurückgeführt werden. Die Folgen waren Abwanderung, Armut und hohe Arbeitslosenquoten. Doch Gemeinsamkeiten zwischen ländlichen Indigenen und Nicht-Indigenen wurden nur selten beachtet. (SHERIDAN 2011: 160-161).
Einer Studie von Stephen Kunitz und Jerrold Levy nach basieren die Unterschiede auf einem regionalen statt ethnischen Muster. Sie nahmen an, dass die Alkoholismusrate unter den Navajo-Mitgliedern viel höher war, als unter der nicht-indigenen Bevölkerung. Verglichen wurden die Mortalitätsraten zwischen Navajo-Indigenen und nicht-indigenen Nachbarn im ländlichen Arizona und New Mexico.
Schon damals profitierten Indian-Gaming-Betriebe von einem vergleichsweise höheren Pro-Kopf-Einkommen, Bildungsniveau, Menge an Arbeitsplätzen sowie einer sinkenden Armutsrate als andere Betriebe. Ihre Nachbarn profitierten: denn auch Nicht-Indigene wurden bei der Arbeitsplatzvergabe berücksichtigt, 2004 wurden über 12.000 Arbeitsplätze geschaffen, von denen nur 43% von Indigenen besetzt waren (SHERIDAN 2012: 320). Einige der erwirtschafteten Gelder wurden als Hilfe auch an Stämme verteilt, die keinen Spielbetrieb haben (DARIAN-SMITH 2016).
Beim Hopi Tribe lässt sich eine interne Spaltung an der Meinungsverschiedenheit zwischen den Mitgliedern erklären. Der nach Sheridan benannte tribal factionalism äußert sich zwischen den Konservativen und den Zukunkftsorientierten. Es liegt in der Verantwortung der Stammesführer zur Überbrückung der Kluft beizutragen. Dies sollte immer im Einklang mit ihren natürlichen Ressourcen geschehen, unter Rücksichtnahme des eigenen kulturellen Erbes. Wie viele andere Tribes sehen sie sich einer Herausforderung gegenüber: die Durchsetzung der Souveränität über interne Stammesangelegenheiten. Aufgrund der unsicheren föderalen Politik haben sie es sich zur Aufgabe gemacht, ihre Souveränität unabhängig der Gesetzlage auszubauen. (SHERIDAN 2012: 319).
Eines der größten Probleme ist die Auswirkung der Pro-Kopf-Zahlungen an Stammesmitglieder, welche nur 25 % der Spielestämme leisten. Einige befürchten, dass Auszahlungen vor allem jüngere Stammesmitglieder davon abhält, die Schule zu priorisieren oder Arbeit zu finden. Deshalb haben einige Stämme begonnen, an die Auszahlung von Umsätzen Konditionen zu verknüpfen. So führten die Fort McDowell Yavapai Nation 2002 ein, 100 Dollar von den Pro-Kopf-Konten der Teenager und Eltern für verpasste Kurse oder verspätetes Erscheinen abzuziehen. Innerhalb von drei Jahren stiegen die Abschlussquoten von 40 auf 70 % (SHERIDAN 2012 : 322).
Hinzu kommen Machtstreitigkeiten, vor allem innerhalb größerer Stammesgemeinschaften (Mehr Mitglieder – höheres Konfliktpotenzial). Der Trend Mitglieder auszusondern verstärkte sich in den letzten Jahren. Inoffizielle Zahlen vermuten, dass zwischen 2000 und 2008 mehr als 5000 Kündigungen in Kalifornien unternommen wurden. Begründet wird die Entscheidung des disenrollment gern mit minderwertigen Qualifikationen der Mitglieder (GGB NEWS 2014). Laut der American Indian Physicians Association erhöht der Ausschluss aus der Stammesgemeinschaft die Mortalitätsrate der Indigenen (GALANDA BROADMAN 2016).
Vor 1989 und der Unterzeichnung staatlicher Kasinoverträge lag die durchschnittliche Arbeitslosenquote bei 38 Prozent. Ab 1995 sank die Arbeitslosenquote für Stämme, die in der Zwischenzeit Kasinos eröffneten, um 13 Prozent, während die für Stämme ohne Kasinos statistisch gesehen unverändert blieb (SCHAAP 2010: 347).
Stämme mit hohen Spieleinnahmen erhöhen wichtige Dienstleistungen für ihre jüngsten und ältesten Stammesmitglieder. Zusätzlich berichteten 64 Prozent der Stämme von einem positiven Effekt der Spieleinnahmen auf ihre Weiterbildung, denn nun konnten höhere Bildungsmöglichkeiten genutzt werden (SCHAAP 2010: 379). Die indigene Glücksspielindustrie verändert sowohl das Selbstverständnis der Indian Tribes als auch das öffentliche Bild dieser. Die Teilnahme am Glücksspiel hat es einigen von ihnen ermöglicht, sich eines seit der Kolonialzeit unvergleichbaren Niveaus an politischer und wirtschaftlicher Macht zu erfreuen.
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